□李春雷
  近年來,制售假冒偽劣食品藥品違法犯罪行為猖獗,民眾的食藥安全受到嚴重威脅。但與此同時,因種種主觀、客觀原因,涉嫌犯罪的食藥案件移送公安刑事立案的渠道卻極為不暢,“兩法銜接”出現嚴重的“腸梗阻”現象,打擊效果大打折扣。多年執法實踐證明,只有儘快解決“兩法銜接”中的案件移送、證據轉換、檢驗鑒定、涉案物品處置、信息共享、檢察監好房網督等關鍵問題,食藥犯罪防治的效果才能真正提高。
  食藥犯罪治理中的住商不動產“兩法銜接”問題
  一、案件移送問題。當前,食藥案件移送中面臨以下問題:其一,食藥行政mSATA執法中“有案不移”、“以罰代刑”、降格處理問題較為突出;其二,案件移送的法律依據不足,操作性差;其三,證據銜接問題最為複雜棘手。公安機關反覆退捲,極大影響了食藥行政機關的移送積極性;而檢察機關的反覆退偵,又進一步影響了公安機關的接案積極性;其四,案件移送工作缺乏強有力的協調部門等。
  二、證據轉換問題。涉嫌犯罪的食藥案件移送中,行政執法證據的轉換問題面臨諸多困難。2012年刑事訴訟法修改,第52條第2款首次對物證、書證、視聽資料、電子數據竹北買房等四項實物證據的轉換作出了規定,這在很大程度上為“兩法銜接”的證據轉換暢通了渠道。但立法所規定的僅僅是基本原則,具體的操作規範尚需進一步深入研究和明確。
  三、檢驗鑒定問題。目前,食品藥品案件兩法銜接不暢的一個重要原因,即是對涉案食品藥品的檢驗鑒定不順利,導致食藥案件移送難、定罪量刑難:其一,檢測依據不明確。比如,哪些非食品原料有毒、有害以及“違法添加的非食用物質”是否等同於“有毒、有害的非食品原料”,法律規定不明確,司法實踐中分歧較大;其二,鑒定體制未理順。我國的司法鑒定行業已建立了法醫、物證、聲像資料“三大類”司法鑒定管理體制,但食品藥品鑒定事項還未納入統一管理範疇。加之大量檢驗檢測機構分屬政府各相關部門所有,資源普遍分割,佈局不盡合理,檢驗項目重覆,使得檢測標準不統一,檢測能力不高;其三,檢驗報告轉化難。行政機關收集的檢驗報告轉化使用困難,導致部分案件面臨“移租辦公室不動、訴不出、判不了”的尷尬局面;其四,食藥鑒定費用高。在公安機關提前介入或主動打擊的案件中,公安機關常常要承擔高昂的檢測鑒定費用,壓力較大,甚至一些案件因無錢鑒定而被擱置。
  四、涉案物品處置問題。在當前實踐中,關於食藥涉案物品的處置問題,公安、檢察、法院等相關部門並無直接的專門規定,各地各部門對此也尚無一套成熟的方案。
  五、信息共享問題。目前“兩法銜接”信息共享機制主要存在以下幾方面的問題:其一、信息共享平臺搭建運行問題多。目前北京市昌平區、順義區、大興區、朝陽區先後成功搭建了“兩法銜接”信息共享平臺,但仍存在各區域發展不平衡、不規範等諸多問題;其二、聯席會議機制運行效率低;其三、信息通報制度落實效果差。
  食藥安全“兩法銜接”機制的完善
  一、健全移送機制,細化移送規程,推動案件順利移送。(一)健全案件移送機制。暢通行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的渠道,從機制建設角度來看,須做好以下幾個方面的工作:移送工作的考核:從省一級開始,把移送工作情況納入政府和有關部門的綜合考核評價體系;移送工作的內控:強化行政機關內部監督;移送工作的協調:明確聯席會議的牽頭部門;移送工作的方式:儘快建立並逐步完善信息共享機制;移送工作的檢察監督:從立法上確認並完善檢察機關對行政執法的監督權。建立嚴格的責任追究制度,增強監督強制力。
  (二)細化案件移送規程。劃定移送案件的範圍:將違法行為明顯涉嫌食藥安全犯罪的案件以及食藥行政機關依職權無法繼續深入調查取證的涉嫌食藥安全犯罪的線索劃定為案件移送範圍;確定移送案件的標準;做好移送案件的處罰銜接。
  二、建立專門機構,強化證據審查,規範行政執法取證程序。其一,強化證據審查。建議食藥監部門成立專門機構、責成專人負責涉嫌刑事案件的線索及證據的審查、移送。
  其二,建立工作聯絡機制。通過設立專門的聯絡部門,及時溝通查辦相關案件中的信息;定期召開聯席會議,統一對所涉罪名的理解和把握,交流協作中的具體問題等。
  其三,規範行政執法取證程序。行政執法與刑事訴訟有關客觀證據的取證程序並無根本不同。建議參照刑事訴訟標準,對行政執法程序予以改進與規範,以減少證據轉換的阻力。
  三、實行“政技分開”,明確食藥鑒定費用財政負擔制度,暢通檢驗鑒定渠道。第一,實行食品安全檢驗檢測“政技分開”制,實行檢測與鑒定分離,儘快推動建立食藥司法鑒定機構體系;第二,明確食藥鑒定費用財政負擔制度。食品藥品安全涉及公共利益,所需鑒定費用應由政府統籌經費,可以通過政府購買服務的方式,統一支付;第三,組建食品藥品鑒定專家庫。建議由市食藥監督管理部門牽頭,成立由食品、藥品、病理學、毒理學、臨床醫學等專家組成的專家庫,由專家利用本專業的知識和技能對檢驗檢測數據的性質作出判斷,為司法機關準確認定食品藥品犯罪案件提供專家證人意見;第四,完善行政機關收集的鑒定意見轉換程序。
  四、明確和細化涉案物品處置制度,推動行刑銜接程序順利進行。綜合考慮各地差異,結合現有法律規定,可在以後的法律規範中,規定以其中一種方式為原則,另一種方式為補充。同時,食藥監部門所辦理案件涉及的涉案物品也表現出一些共性特征,可考慮對這些產品的特征進行認真梳理、分析,在此基礎上作出更為詳細的規定。
  五、完善信息共享機制,強化有關部門間的配合與制約。大力推動信息共享平臺建設。明確錄入內容標準。錄入案件的內容標準,應當以刑事司法機關可以形成實質判斷為標準;行政處罰案件的內容標準,應當以刑事司法機關可以清楚的知悉該行政處罰的基本情況為標準;明確錄入範圍。建議先將重點行政處罰案件全部錄入(如涉案金額、處罰金額、社會影響等達到一定程度的案件),然後待時機成熟再將所有行政處罰案件錄入;細化操作規程;嚴格責任追究制度。
  強化實化聯席會議制度。確定牽頭部門。由地方人大常委會組織各相關行政執法機關和檢察機關、公安機關簽訂或達成聯席會議制度。將今後的合作、協調、監督方式以及相應的責任明確化、規範化,明確如何推選牽頭部門、牽頭部門職責、參會部門的職責等。建立區分規模的聯席會議機制。根據全國各地的實踐經驗總結,依據工作需要採取靈活高效的聯席會議形式。其一,由地方政府和檢察機關共同組織,由銜接機製成員單位參加的全員聯席會議;其二,由地方政府法制部門、監察機關、公安機關與檢察機關為主,必要時邀請一個或數個行政執法機關參加的聯席會議;其三,由檢察機關、公安機關與某一行政執法機關參加的聯席會議。
  (原標題:暢通治理食藥犯罪的“兩法銜接”機制)
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